Новости

В России легче дисквалифицировать, чем отстранить. К вопросу о реформе административной ответственности управляющих

Статья 14.13 КоАП, предусматривающая в ч. 3.1 возможность дисквалификации управляющего за любое повторное нарушение законодательства о банкротстве, обоснованно критикуется с момента появления санкции в 2015 году. Норма зачастую приводит к несправедливым последствиям, а именно - запрету на профессию за нарушения, не повлекшие даже риска негативных последствий (например, нарушения срока размещения публикаций в ЕФРСБ).

Дисквалификация влечет ряд очень серьезных последствий, самое главное из которых - отстранение от всех процедур и невозможность утверждать на новые процедуры. Именно поэтому напрашивается сравнение оснований для дисквалификации и отстранения. 

***

Основания для отстранения конкурсного управляющего предусмотрены в ст. 145 Закона о банкротстве. Это:

1. Ходатайство собрания или комитета кредиторов, обоснованное ненадлежащим исполнением или неисполнением управляющим своих обязанностей. При этом нарушения должны быть существенными (п. 10 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 № 150 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с отстранением конкурсных управляющих).

2. Жалоба лиц, участвующих в деле, на ненадлежащие исполнение или неисполнение управляющим своих обязанностей, если это повлекло или могло повлечь за собой убытки.

Некоторое промежуточное положение между отстранением и дисквалификацией занимает постановление Пленума ВАС РФ № 35, который предусматривает право суда как самостоятельно отстранить управляющего, т.е. без ходатайства со стороны лиц, участвующих в деле, так и отказать в утверждении управляющего:

«В связи с этим, а также в целях недопущения злоупотребления правом (статья 10 ГК РФ) при рассмотрении дела о банкротстве суд не может допускать ситуации, когда полномочиями арбитражного управляющего обладает лицо, в наличии у которого должной компетентности, добросовестности или независимости у суда имеются существенные и обоснованные сомнения.

Учитывая изложенное, в тех исключительных случаях, когда совершение арбитражным управляющим неоднократных грубых умышленных нарушений в данном или в других делах о банкротстве, подтвержденное вступившими в законную силу судебными актами (например, о его отстранении, о признании его действий незаконными или о признании необоснованными понесенных им расходов), приводит к существенным и обоснованным сомнениям в наличии у арбитражного управляющего должной компетентности, добросовестности или независимости, суд вправе по своей инициативе или по ходатайству участвующих в деле лиц отказать в утверждении такого арбитражного управляющего или отстранить его» (п. 56 постановления Пленума ВАС РФ №35)

То есть Пленум ВАС РФ предоставил судам возможность отказать в утверждении управляющего по собственной инициативе, даже вопреки позиции лиц, участвующих в деле. Формально управляющий не является дисквалифицированным, но суд его отстранит или откажет в утверждении, что очень близко к дисквалификации по ч.3.1 ст. 14.13 КоАП. По сути, п. 56 постановления № 35 предусматривает «дисквалификацию-лайт».

Далее Пленум указывает, какие нарушения не могут повлечь отказ в утверждении или отстранение по инициативе суда:

•      нарушения, допущенные управляющим по неосторожности;

•      несущественные нарушения;

•      нарушения, не причинившие значительного ущерба;

•      нарушения, имевшие место значительное время (несколько лет и более) назад.

***

Сравнительный анализ отстранения по ст. 145 Закона о банкротстве, «дисквалификации-лайт» по п. 56 постановления Пленума ВАС РФ № 35 и дисквалификации по ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП будет не в пользу последней.

Если для отстранения нужны существенные нарушения или риск убытков, то для «дисквалификации-лайт» уже нужны неоднократные грубые нарушения, причинившие значительный ущерб, что абсолютно логично, т.к. и последствия являются более строгими (поскольку допущенные в рамках отдельных процедур нарушения могут привести к отказу в утверждения или отстранению в нескольких других процедурах). Однако самые строгие последствия предусмотрены для дисквалификации по ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП, основания которой наименее строгие из всех. Получается, в России легче управляющего дисквалифицировать, чем отстранить, что, конечно, выглядит более чем странно и подкрепляет вывод о необходимости реформирования административной ответственности управляющих. 

Кроме того, существующее положение приводит к использованию судами разъяснений из п. 56 постановления Пленума ВАС РФ № 35 при рассмотрении вопросов об административной ответственности управляющих, в т.ч. за первое нарушение, поскольку уже оно будет создавать повторность, и в последующем судья сможет выбрать только срок дисквалификации или признать нарушение малозначительным.

***

Круг лиц, которые могут инициировать рассмотрение вопроса об отстранении или дисквалификации заслуживает отдельного внимания. 

Только при административной ответственности неограниченный круг лиц может обратиться в Росреестр с просьбой провести проверку нарушений арбитражного управляющего. То есть даже когда все кредиторы, должник и суд, рассматривающий конкретное дело о банкротстве, не имеют каких-либо претензий к нарушению срока публикации на ЕФРСБ или сдаче в суд не прошитого отчета, Росреестр может усмотреть основания для административной ответственности и выйти в суд с заявлением о привлечении управляющего. В моей практике был случай, когда основанием для проверки Росреестра стало обращение «инициативной группы родителей детей, занимающихся в лыжной секции».  

***

Реформирование действующего законодательства в текущем году было предложено Минюстом, он опубликовал проект нового КоАП, который предусматривал следующие изменения:

1. За повторное нарушение вводилась альтернативная санкция - штраф от 50 тыс. до 100 тыс. руб. или дисквалификация от 6 месяцев до 3 лет. 

2. Отдельные составы для нарушений, связанных с публикациями в ЕФРСБ, санкция для которых предполагала меньший размер штрафов.

3. За повторное нарушение, связанное с публикациями в ЕФРСБ - штраф от 25 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификация от 6 месяцев до 1 года.

Проект в таком виде просуществовал недолго, в конце мая была опубликована новая версия КоАП, все предложения по реформе ответственности управляющих были убраны - теперь  проект не отличается от действующего КоАП.

До последнего момента основным аргументом критиков были многочисленные примеры дисквалификаций управляющих, которые выглядели явно несоразмерно нарушению. Например, управляющего могут дисквалифицировать за незначительное нарушение сроков публикаций в ЕФРСБ.

Теперь появился дополнительный компаративный аргумент. 

***

Доктринальная поддержка. В Журнале РШЧП опубликована обзорная статья об основаниях отстранения и дисквалификации (как запрета на профессию) управляющих в России, Германии, США и Великобритании, подготовленная в рамках нового проекта Ассоциации выпускников РШЧП (Клуб цивилистов) - Перспективные правовые исследования.

Вывод неутешительный, такого формализма, не предусматривающего качественную оценку содеянного, как в России - нет нигде. 

По следам статьи Ассоциация выпускников РШЧП (Клуб цивилистов) провела онлайн-семинар, на котором были представлены результаты исследования. Запись семинар доступна к приобретению, вместе с ней будет представлена статья. Со статьей можно ознакомиться, если оформить подписку на Журнал.

*** 

Оптимизация действующего регулирования. Дисквалификация как санкция по своей тяжести скорее соответствует преступлениям, а не административным правонарушениям, поэтому дисквалификация только за преступления как в Германии, кажется лучшим вариантом, поскольку тяжесть наказания соответствует больше уголовной ответственности. Однако перспектива перевести рассмотрение таких споров в суды общей юрисдикции с минимальным процентом оправдательных приговоров не самая приятная, поэтому в текущих условиях лучше оставить рассмотрение споров арбитражным судам, однако необходимо изменить диспозицию статьи - не должно быть дисквалификации за неумышленные и несущественные нарушения. 

Мои основные пожелания к административной ответственности управляющих сводятся к следующему:

1. Ограничение круга лиц, по заявлению которых может инициироваться соответствующая проверка. 

2. Исключение повторности как основания для дисквалификации. Необходима качественная, а не количественная оценка содеянного, в крайнем случае добавление альтернативной санкции в виде штрафа за повторные правонарушения). 

3. Установление дисквалификации только за неоднократные грубые умышленные нарушения, причинившие значительный ущерб. Наличие непогашенных убытков, влечет для управляющего невозможность новых утверждений в делах о банкротстве.

Кроме того, заслуживает отдельного осмысления концептуальный вопрос наличия административной ответственности управляющих в общем, поскольку если управляющим были причинены убытки или их риск, то этот вопрос может быть рассмотрен в рамках соответствующего дела о банкротстве. 

Если не было ни убытков, ни даже их риска, никаким образом не были нарушены права лиц, участвующих в деле, то почему в эти вопросы должно вмешиваться государство и привлекать к ответственности управляющих? Есть примеры дел, когда даже ФНС России возражает против дисквалификации управляющих, поскольку считает, что содеянное не повлекло даже риска появления негативных последствий.

Проведенное исследование показало, что практика такого вида ответственности является далеко не нормой. Например, в той же Германии штрафы - это скорее астрент, за невыполнение управляющим требований суда, и если такие требования уже выполнены, то штраф не может быть назначен. 

Однако этот вопрос также тесно связан с утверждением управляющих, ведь даже без привлечения к административной ответственности возможно представление полномочий суду по отказу в утверждении конкретного управляющего из-за допущенных им нарушений в других делах о банкротстве, как это предусмотрено в п. 56 постановления Пленума № 35. 

Также интересно узнать обоснование размеров штрафов для управляющих, поскольку в т.ч. такие штрафы препятствуют проведению процедур банкротства физических лиц, т.к. получение законного вознаграждения в размере 25 тыс. руб. влечет за собой риск получить штраф в таком же размере, не говоря уже о дисквалификации.

***

Замечания к проекту КоАП стали логическим завершением проведенного исследования. Ассоциацией выпускников РШЧП подготовила документ, который размещен в открытом доступе в новостном разделе на сайте Журнала. Замечания предусматривают две возможные редакции п ст. 23.14 КоАП. 

Первая редакция:

«3. Неисполнение арбитражным управляющим, реестродержателем, организатором торгов, оператором электронной площадки либо руководителем временной администрации финансовой организации обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), за исключением случаев, пред- усмотренных частями 5–7 настоящей статьи, если такое действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, –

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от двухсот тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.

4. Умышленное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, которое повлекло или могло повлечь за собой существенные убытки для лиц, участвующих в деле о банкротстве, если такое действие не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, –

влечет дисквалификацию должностных лиц на срок от шести месяцев до трех лет».

Вторая редакция: 

 «3. Неисполнение арбитражным управляющим, реестродержателем, организатором торгов, оператором электронной площадки либо руководителем временной администрации финансовой организации обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), за исключением случаев, пред- усмотренных частями 5–7 настоящей статьи, если такое действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, –

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от двухсот тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.

4. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, если оно совершено умышлено и повлекло или могло повлечь за собой существенные убытки для лиц, участвующих в деле о банкротстве, если такое действие не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, –

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или дисквалификацию должностных лиц на срок от шести месяцев до трех лет; на юридических лиц – от трехсот пятидесяти тысяч до одного миллиона рублей».

Отличие между редакциями заключается в том, что в первом случае дисквалификация предусмотрена только за умышленное правонарушение, которое повлекло или могло повлечь за собой существенные убытки. Во втором случае сохраняется критерий повторности, но добавляется альтернативная санкция в виде штрафа. 

Любая из приведенных редакций должна существенно снизить количество дисквалификаций управляющих. Появление такого авторитетного союзника в этом вопросе для управляющих является большим плюсом, поэтому будем надеяться, что в новом КоАП мы уже не увидим дисквалификации управляющих как безальтернативной санкции за любое повторное нарушение.